por Jonatan Baldivieso[1] y Sandra Inés Sánchez[2][3]
En la sesión del jueves 6 de Diciembre de 2018, la Legislatura de la Ciudad aprobó el Código Urbanístico (Proyecto de Ley N° 849-J-2018) y el Código de Edificación (Proyecto de Ley N° 1058-J-2018) en forma definitiva.
Semanas previas, se realizaron las Audiencias Públicas correspondientes para tratar el contenido de ambos códigos aprobados en primera lectura. Se inscribieron alrededor de 700 ciudadanos y ciudadanas. Efectivamente participaron aproximadamente el 50% de los inscriptos. Casi en forma unánime la ciudadanía expresó el rechazo a estos códigos expresando profundas críticas.
Realizando cambios superficiales luego de la primera aprobación y la audiencia pública, «Vamos Juntos» (PRO + Coalición Cívica) aprobó en soledad, sin el apoyo de la ciudadanía ni de los partidos de la oposición, dos de los códigos más importantes de la ciudad.
Votos afirmativos: 34 votos. Pro + Coalición Cívica (Reyes, Ferraro, Ferrero, Cingolani)
Votos negativos: 24 votos
El debate del Código Urbanístico y del nuevo Código de Edificación se inició con una planificación de la ciudad desactualizada y sesgada, a partir de un Plan Urbano Ambiental (PUA), aprobado en el año 2009, elaborado con un diagnóstico de los años ´90 y que debía haberse actualizado cada cinco años. La primera actualización correspondía que se apruebe en el año 2014, es decir, este mandato se encuentra incumplido en un plazo de cuatro años. Sin esta actualización, el PUA no incorporó el diagnóstico de los últimos 20 años de lo sucedido en la ciudad, que fueron los años en los que más m2 se construyeron y en los que más se profundizó la crisis habitacional y ambiental y el colapso de los servicios públicos. El Código Urbanístico es la principal herramienta jurídica para operativizar la planificación que surge del Plan Urbano Ambiental. Si éste no está actualizado se operativiza una planificación ajena a la realidad y necesidades actuales de la ciudad, y surge un Código para la Ciudad de Buenos Aires de hace dos décadas.
Se suma a esta situación, el hecho de que la ciudad carece de un Modelo Territorial dado que el mismo no fue aprobado por la Legislatura. cuando correspondía que fuera tratado conjuntamente con el Plan Urbano Ambiental. El Modelo Territorial tiene por objeto materializar espacialmente las políticas públicas que orientarían el planeamiento y desarrollo urbano de la ciudad. Por otra parte, los constituyentes de la ciudad nunca se imaginaron que el Código Urbanístico no sería tratado conjuntamente con el Código Ambiental, incluso llegaron a plantear en los debates si la ciudad no debía tener un solo Código unificado de Planeamiento y Ambiental. Desde el año 1996 que los gobiernos han incumplido con el mandato constitucional de sancionar un Código Ambiental para la ciudad.
Desde sus orígenes, tanto el Código Urbanístico como el de Edificación fueron formulados con y para los desarrolladores inmobiliarios, para su seguridad jurídica y para garantizar futuros negocios inmobiliarios. El blanqueo inmobiliario y el aumento de la capacidad constructiva que promueven el Código refleja estos intereses.
1. ¿Cómo justifica el gobierno el aumento de la capacidad constructiva en la ciudad? Basándose en el criterio de inducir un aumento estimativo de la población de la ciudad a seis (6) millones de residentes para incluir a los tres (3) millones que desde el área metropolitana concurren diariamente a trabajar a la ciudad, y así convertirlos en residentes permanentes. Si bien se parte del diagnóstico crítico que establece el Plan Urbano Ambiental en relación a la centralidad de la ciudad respecto de su área metropolitana, paradójicamente se decide estimular el aumento de la población transitoria durante el día en residente permanente. En lugar de planificar el desarrollo edilicio y poblacional de la ciudad junto con su área metropolitana de manera integrada, para remediar las inequidades en términos concentración de oferta laboral, equipamientos, servicios, y de conectividad (tal como se planteaba desde el proyecto de la Red de Expresos Regionales, en este contexto desactivado), se pretende sustraerle población, sin una evaluación del impacto económico y en términos productivos. Tampoco se evalúan los nuevos requerimientos que surgirán con este incremento poblacional ni sus proyecciones. En vez de desconcentrar y descentralizar los servicios que brinda la ciudad como centralidad, se ha optado por concentrar la población del AMBA en la ciudad. En vez de considerar a la ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana como una ciudad integrada se ha decido pensarla fragmentada en dos, donde la Ciudad de Buenos Aires pretende quitarle 3 millones de habitantes al AMBA.
2. El Código Urbanístico es un salvataje a las desarrolladoras inmobiliarias. Viene a blanquear las ilegalidades constructivas cometidas en la ciudad, tal como lo señaló el jefe de gobierno Rodríguez Larreta en una entrevista que se le realizó en un programa televisivo el día 1 de octubre de este año,[4] en donde se le preguntó sobre la respuesta del gobierno frente a los reclamos de los vecinos por obras ilegales que se hacen en los barrios, donde se violan los códigos de edificación y se hacen edificios más altos de lo permitido. En la entrevista, la periodista comentaba que ante esta situación, los vecinos se estaban agrupando para presentan sus propias denuncias. La pregunta concreta al Jefe de Gobierno fue «¿La ciudad actúa de oficio?; ¿Acompaña a los vecinos?: ¿Cuál es la situación del gobierno de la ciudad frente a estos edificios que infringen la ley?» Rodríguez Larreta respondió en forma automática que la solución al problemas de las ilegalidades era cambiar la ley[5]. Es decir, un blanqueo gratuito. A este blanqueo inmobiliario se suma el reciente Blanqueo Ambiental aprobado con la modificación de la Ley N° 123.
3. Este Código Urbanístico no cumple con el Plan Urbano Ambiental en cuanto a los alcances que debería tener. El PUA establece que el Código Urbanístico reemplazará al Código de Planeamiento Urbano y tendrá por objetivo guiar la conformación de la ciudad, incluyendo tanto los espacios públicos como los espacios privados y las edificaciones que en los mismos se desarrollen, considerando tanto las dimensiones ambientales, morfológicas y funcionales de la ciudad en su totalidad, como las particularidades de sus diversas zonas, barrios y sectores.
El Código Urbanístico no debería considerar a la ciudad en forma estática ni sólo la capacidad constructiva de cada parcela. Este Código debe considerar el dinamismo de la ciudad, las relaciones sociales, económicas, culturales (la dimensión funcional). Desde esta perspectiva no podría soslayar la correspondencia entre población residente y la disponibilidad de infraestructura de servicios básicos, y la crisis ambiental y habitacional que sufre la ciudad. También debería abordar los espacios públicos incluidos los espacios verdes.
El concepto de desarrollo sustentable que fundamentaba la formulación del Plan Urbano Ambiental implicaba no solamente la sostenibilidad medio ambiental, sino la sostenibilidad institucional, socio-política, socio-económica, y socio-cultural, con eje en la participación para dar encarnadura a las políticas urbanas.
El Código Urbanístico recientemente aprobado no aborda ninguno de estos temas. El Gobierno porteño ha decidido atenerse a la posibilidad constructiva de las parcelas sin tratar los espacios públicos, sin abordar la cuestión de los servicios públicos y equipamiento urbano, ni tampoco cada una de las dimensiones funcionales de la ciudad, como la cuestión habitacional o la productiva. De esta forma, en vez de un Código Urbanístico se aprobó un Código Inmobiliario.
Desde la óptica de analizar la capacidad constructiva solamente, tampoco se le permite al vecino o vecina, repensar la planificación de la ciudad en toda su extensión. En los últimos 11 años se ha producido la mayor privatización de tierras públicas de la historia de la ciudad (más de 400 hectáreas) para destinarlas a negocios inmobiliarios. La ciudadanía tiene el derecho a rediscutir en esta oportunidad cada una de estas leyes de excepción aprobadas en estos años con objeto de privatizar y autorizar grandes complejos inmobiliarios. Frente a este derecho, el gobierno responde que no se puede rediscutir ninguna de dichas leyes ni zonificaciones especiales. Sólo permite discutir la planificación en el territorio de la ciudad que no ha tenido un abordaje especial. Así, deja por fuera de la discusión los reclamos, por ejemplo, de la Asamblea de Villa Urquiza, de la Estación de Colegiales, de Catalinas Sur 2, etc.
El Código Urbanístico Está pensado por y para los desarrolladores inmobiliarios. Su regulación se concentra específicamente en la capacidad constructiva de las parcelas y su uso. Tiene como finalidad principal aumentar la capacidad constructiva en forma genérica en toda la ciudad, sin ni siquiera haber estimado o hecho público la estimación de cuál es el aumento del volumen edilicio que se induce incorporar a la ciudad y sus efectos en relación a las condiciones ambientales y la infraestructura de servicios públicos. Hasta el momento, la capacidad constructiva de las parcelas estaban reguladas por tres indicadores, el FOS (establecía la superficie construible de la parcela) y el FOT (establecía los m2 construibles en función de las dimensiones del terreno) y las alturas máximas en relación al ancho de calles. Al eliminar el FOS y el FOT se está eliminando, entonces, dos elementos restrictivos a la capacidad constructiva y esto conlleva al aumento de la capacidad constructiva en forma universal en toda la ciudad aún cuando en algunas zonas se mantenga en este Código urbanístico la misma altura máxima para construir que la establecida en el actual Código de Planeamiento Urbano. En muchos barrios, no se podría llegar a la altura máxima en la nueva construcción porque el FOT (m2) lo impedía. Sólo queda el límite de las alturas máximas según zonas determinadas por las vías de circulación, y que van desde planta baja y dos pisos (9 metros) hasta planta baja más 12 pisos y dos retiros (45 metros).
Tampoco otorga respuesta alguna a las actuales deficiencias y necesidades poblacionales en términos de infraestructura de servicios públicos, de espacios verdes, de transporte y de equipamientos básicos de salud y educación. Ni da respuestas a estas demandas, que se incrementarán conforme al aumento de la densificación poblacional como consecuencia del aumento de las edificaciones. De las 900 páginas del Código Urbanístico sólo se destina un párrafo a la cuestión de los servicios públicos domiciliarios estableciendo un mecanismo de prefactibilidad por parte de las empresas concesionarias. Este mecanismo fue establecido en el año 2006 en el actual Código de Planeamiento luego del colapso de los servicios públicos causado por la modificación del año 2000 y no ha sido muy útil para solucionar el problema en estos diez años que ha tenido vigencia.
Elige incorporar como criterio morfológico la homogeneización de los perfiles irregulares de las manzanas, y eliminar las medianeras blancas (sin impronta de fachada) a través de normas de excepción como el Completamiento de Tejido o Enrase.
Persigue la renovación inmobiliaria con un incremento de la capacidad constructiva de las parcelas, que a mediano plazo, impactará en aumento de la valuación impositiva en función de los intereses del mercado, y que redundará en una aceleración del proceso de renovación edilicia. Prefiere allanar el camino de la renovación en desmedro de la protección de las edificaciones existentes. Esto si se reconoce que gran parte de los edificios dela cuidad, de más de cincuenta años tienen problemas de mantenimiento graves, cuya solución resulta insustentable en este contexto económico.
Bajo el precepto de la creación a futuro de una ciudad policéntrica persigue indiscriminadamente la mixtura de usos que implica la sectorización de la ciudad en zonas autosuficientes en términos de equipamientos culturales, comerciales, educativos, de servicios, de oferta laboral (que se encubren con la política de distritos), y de salud, sin considerar el impacto que la densificación edilicia y poblacional que se persigue podrá causar y el impacto que la convivencia de lo habitacional con otros usos predominantes puede acarrear. En el Código Urbanístico no se establece mecanismos para evitar la sobresaturación de nuevos usos habilitados en lugares residenciales (no es lo mismo que se instale un bar en una cuadra a que esta se llene por completo de locales gastronómicos) ni tampoco mecanismos para compatibilizar la expansión de nuevos usos con los actuales en una etapa de transición.
No garantiza la protección de las propias identidades de los barrios, sectores y manzanas que desde el Plan Urbano Ambiental expresamente fomentaba con la debida atención proteger y potenciar.
Está orientado a promover un blanqueo de las ilegalidades e irregularidades inmobiliarias generadas a partir de los permisos de obra y habilitaciones que han sido otorgados no respetando el actual Código de Planeamiento, o a partir de la ausencia de control del Estado. Este blanqueo es gratuito. Los que no respetaron las leyes no pagarán absolutamente nada para que la Legislatura subsane sus ilegalidades.
No establece compromisos concretos que garanticen efectivamente el proceso de integración socio-urbana de las villas. No se establecen pisos mínimos de derechos que orienten las intervenciones y se han eliminado los plazos para la ejecución de los proyectos de re-urbanización que tenía el actual Código de Planeamiento. Una autoindulgencia del gobierno que para no seguir incumpliendo normas de más de 30 años directamente ha decidido eliminarlas.
El criterio morfológico y las alturas autorizadas está fundado en una política de transporte que está totalmente frenada y que no se sabe si se ejecutará a futuro como es el RER Red de Expresos Regionales.
No generará una disminución en el precio de las viviendas. Deja al libre albedrío el tipo de viviendas a construir. En los últimos años, la gran parte de las construcciones han sido viviendas suntuosas. Tampoco establece la exigencia que las construcciones deban tener un uso real y concreto, lo que ha generado que el 10 por ciento de las viviendas de la ciudad se encuentren ociosas.
No promueve un Compromiso Ambiental. Esboza criterios de políticas globales sobre el ambiente y que no se basan en un diagnóstico específico de los problemas ambientales que vienen aquejando a la ciudad y una propuesta de remediación. Se carece también de un Código Ambiental en donde se evalúen los procedimientos más adecuados a los problemas ambientales que oficie como marco tanto del Código Urbanístico, como del Código de Edificación tal como está dispuesto en el Plan Urbano Ambiental. Esto no condice con el aumento de la capacidad constructiva de las edificaciones, el aumento de la densidad edilicia de los barrios, la falta de espacios verdes absorbentes, la constante cementización de la ciudad, y con la consecuente pérdida de terreno absorbente para la prevención del riesgo hídrico. Los techos verdes serán computados como espacios verdes y no cumplen la función de terreno absorbente.
Es un código abstracto. Persigue en términos morfológicos la unificación de los perfiles en altura, sin tener en cuenta las propias especificidades de las zonas que atraviesa, ni la situación real de las manzanas que serán impactadas. Duplica la posibilidad de aplicar la excepción de Enrase o Completamiento de Tejido que conllevará la destrucción de la morfología que se pretende instalar con el Código, e impide una real proyección del horizonte poblacional que tendrá una zona. Por lo tanto, no respeta las características particulares que dan identidad a las manzanas, zonas, barrios y comunas de la ciudad tal como se dispone en el Plan Urbano Ambiental.
En la introducción del documento que acompañó la versión del Código Urbanístico, se explicita el presupuesto del que se parte para su formulación:
La morfología, o estudio de las formas, permite conocer los criterios que la forma, las modificaciones y las transformaciones que experimenta o puede experimentar una pieza. Esta pieza puede analizarse a diversas escalas: puede ser una ciudad (y por eso se habla de morfología urbana), un barrio, una manzana, un alineamiento o un edificio (en este caso, la morfología edilicia).[6]
La ciudad no es una pieza morfológica abstracta, y si bien es posible leer a partir de las estructuras materiales, el devenir de los procesos sociales, políticos y económicos con los que se relacionan, la opción de formulación de este código desde lo morfológico resulta de un debate disciplinar academicista de una concepción urbanística de siglo diecinueve en torno a la configuración de vías que produjo intervenciones como la Avenida de Mayo y las Diagonales, que conectaban como vías monumentales sitios de relevancia urbana.
Pretender operar desde la estética de los perfiles de las ciudades, con el propósito de densificar la ciudad según parámetros externos que se introducen como el aumento de la población a 6.000.000 de habitantes, implica fundamentalmente desoír los propios procesos de crecimiento urbano y demográfico de la ciudad. El boom inmobiliario se debió, y se debe, en parte, a las operatorias de blanqueos de capitales y ha producido un excedente de viviendas ociosas mayoritariamente destinadas a los sectores y grupos sociales con mayores ingresos, que no solucionan el déficit habitacional respecto de la población con menos recursos que el Plan Urbano Ambiental, particularmente señalaba atender.
El Plan Urbano Ambiental dispone que el Código Urbanístico legisle sobre los espacios públicos y privados y las edificaciones que en ellos se desarrollen, considerando las dimensiones ambientales, morfológicas y funcionales de la ciudad en general y las particularidades de las zonas, barrios y sectores. Este código se focaliza solo en las edificaciones y desde la morfología.
Como señala Manuel Castells en La Cuestión Urbana[6] toda forma de la materia tiene una historia, o, mejor dicho, no es más que historia. Para intervenir en esta historia, primero hay que analizarla, para descubrir sus leyes de estructuración. El estudio de la historia del desarrollo urbano de una ciudad es la manera más indicada para poder aprehenderla y poder discernir cuáles son los conflictos sociales, políticos, económicos y culturales que se deberían remediar. La forma sería un esqueleto de la dramatización social de todo lo atinente a la ciudad, que en este Código Urbanístico se está dejando de lado, porque opera de manera abstracta y para beneficio de los pocos privilegiados.
Existen los medios tecnológicos y los recursos para elaborar los instrumentos técnicos de desarrollo urbano (Plan Urbano Ambiental, Modelo Territorial, y Códigos Urbanístico, de Edificación, Ambiental, y de Habilitaciones y Verificaciones), de manera articulada, precisa por manzana, y sobre la base de diagnósticos exhaustivos, que tengan especial atención a la historia de la ciudad y a las necesidades de todos los habitantes, y de todos los sectores, zonas, barrios y Comunas con sus particularidades. En la formulación de este Código Urbanístico, lo único que se evidencia es la falta de voluntad política para atender a estas cuestiones esenciales de las que se tendría que haber partido.
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[1] Presidente del Observatorio del Derecho a la Ciudad.
[2] Doctora de la Universidad de Buenos Aires, Arquitecta, Investigadora del CONICET, profesora e investigadora en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires.
[3] Este informe ha sido desarrollado en el marco del Proyecto UBACyT Derecho y justicia en las problemáticas habitacionales: el rol de las instituciones y las organizaciones sociales, con sede en el Instituto Superior de Urbanismo, Territorio y el Ambiente; Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (Co-director: Rodrigo Amuchástegui)- Programación Científica 2016-2019 (1/1/2016-31/12/2017).
[4] Rodríguez Larreta responde a todos los temas. En: El diario de Mariana, 1/10/2018.
[5] Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte, Subsecretaría de Planeamiento. s/f. Código Urbanístico. Lineamientos metodológicos para su implementación, Buenos Aires: Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 10.
[6] Esta es la frase con la que comienza su libro (Manuel Castells. 1972. La cuestión urbana. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 14).